La gestión adecuada y segura de los residuos que generan las actividades humanas es un desafío clave en una sociedad acuciada por la urgencia climática. No solo es imprescindible reducir los residuos, sino que los que no pueden evitarse han de ser tratados de tal forma que, o bien permitan su reintegración en el tejido productivo en forma de nuevos materiales o fuentes de energía, o bien que, al menos, minimicen el daño ocasionado al medio ambiente.

En esa lucha constante por controlar los residuos, las políticas públicas y la legislación son instrumentos determinantes, ya que tienen poder para impulsar cambios reales de comportamiento en los agentes generadores de residuos, además de servirles de guía sobre cómo hacerlo. Uno de esos instrumentos que trata de dar sentido a la gestión de residuos en España es el Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos (PEMAR).

Qué es el PEMAR

El PEMAR es un instrumento de planificación y gestión de residuos, es decir, un marco que proporciona una serie de consignas y directrices sobre cómo actuar en materia de residuos. Se estableció en 2016, como parte de la Ley 22/2011 de residuos y suelos contaminados, con un horizonte temporal que comprendía el periodo 2016-2022. Se aprobó tras el acuerdo del Consejo de Ministros de 6 de noviembre de 2015 a propuesta del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente.

Su principal razón de ser era orientar la política de residuos a seguir en España en los años venideros con un doble objetivo: mejorar el desempeño ambiental del país en relación a los residuos y cumplir con los objetivos legales y la legislación comunitaria en la materia.

En concreto, el PEMAR permitía trasponer la Directiva 2008/98/CE Marco de Residuos (DMR), que obliga a los Estados miembros a establecer, como instrumento esencial para desarrollar las políticas de residuos, planes de gestión de residuos que den cobertura a todo su territorio.

Además, el plan recogía la obligatoriedad de que las comunidades autónomas cumplieran con una serie de objetivos sobre los residuos generados en sus respectivos territorios como vía para garantizar el cumplimiento de los objetivos nacionales.

Tras la aprobación de la nueva Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, que actualiza y reemplaza a la anterior norma, en la actualidad se encuentra en trámite de aprobación un nuevo PEMAR, cuya vigencia cubrirá el periodo 2023-2027.

Diferencias entre PEMAR y los Planes Autonómicos de Residuos 

La principal diferencia radica en el alcance y la jerarquía: el PEMAR establece el marco general y los objetivos mínimos nacionales, mientras que los Planes Autonómicos desarrollan las medidas específicas y la ejecución técnica dentro de sus respectivos territorios. Es decir, el Estado marca el «qué» y las Comunidades Autónomas definen el «cómo» adaptado a su realidad local.

Para que este engranaje funcione, la coordinación entre todas las administraciones es vital, facilitada por la Comisión de Coordinación y grupos de trabajo técnicos. Mientras el Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos PEMAR ofrece la estrategia global, los planes regionales aseguran que la infraestructura de tratamiento esté disponible para el ciudadano y la industria local.

Jerarquía de residuos según el PEMAR: de la prevención al vertido

La jerarquía de residuos es la piedra angular del PEMAR y dicta que se debe priorizar la prevención por encima de cualquier otra forma de gestión. Siguiendo el principio europeo de jerarquía, el plan establece un orden de preferencia descendente que busca maximizar el aprovechamiento de los recursos.

Este orden se estructura de la siguiente manera:

1. Prevención. Evitar la generación de residuos desde el origen.
2. Preparación para la reutilización. Dar una segunda vida a los productos.
3. Reciclado. Transformar los residuos en nuevas materias primas.
4. Otras formas de valorización. Incluye la valorización energética.
5. Eliminación. El depósito en vertedero, que se considera siempre la última opción.

Es fundamental entender en qué consiste la jerarquía de residuos, pues no es solo una lista de tareas, sino un cambio de paradigma para proteger la salud humana y el medio ambiente. El axioma es claro: el mejor residuo es aquel que nunca llega a producirse.

Requisitos del PEMAR para la recogida selectiva de biorresiduos

El PEMAR exige la implementación obligatoria y efectiva de la recogida separada de biorresiduos para cumplir con los objetivos de reciclaje de la Unión Europea. Esta medida es crítica, ya que la fracción orgánica representa una parte sustancial de los residuos municipales.

El plan establece objetivos mínimos de recogida separada que obligan a las entidades locales a optimizar sus sistemas de gestión. Además, busca fomentar la transparencia y mejorar la información a través de herramientas como el Registro de Producción y Gestión de Residuos, un registro único para todo el Estado que permite monitorizar si realmente estamos separando residuos correctamente. Esta gestión optimizada de los recursos orgánicos genera beneficios económicos para la industria y beneficios sociales al fomentar la participación ciudadana activa en el reciclaje.

Cómo afecta el PEMAR a la gestión de envases

El impacto del PEMAR en los envases se traduce en objetivos más ambiciosos de reciclado y en una apuesta decidida por la reincorporación de materiales al mercado. Al ser uno de los 15 flujos con normativa específica dentro del plan, los envases y residuos de envases están bajo una vigilancia constante para asegurar que se aprovechen una y otra vez, evitando que terminen desechados y manteniéndolos en uso durante el mayor tiempo posible.

El Plan Estatal Marco de gestión de residuos no solo busca recolectar más, sino facilitar que una gran vaeriedad de materiales —desde envases industriales hasta domésticos, agrarios, sanitarios o tecnológicos— vuelvan a ser útiles, preservando así las materias primas y reduciendo la huella ambiental del sector industrial.

PEMAR está inspirado en la economía circular

Todo el planteamiento del programa adopta un enfoque inspirado en la economía circular. Para ello, el PEMAR prima la aplicación del principio europeo de jerarquía para todos los flujos de residuos incluidos en el plan. Según este principio, la prevención de residuos en origen es la principal prioridad en la política de residuos, siguiendo el axioma de que el mejor residuo es aquel que nunca llega a producirse. A continuación, la jerarquía continúa descendiendo por una serie de alternativas en una gradación de mejor a peor. Estas son: preparación para la reutilización, reciclado y otras formas de valorización, incluida la valorización energética, y, como última opción, la eliminación de residuos en el vertedero.

Otras directrices y objetivos contemplados en el PEMAR y aplicables a los distintos flujos de residuos son:

• La coordinación entre todas las administraciones implicadas en la gestión de residuos, especialmente a través de la Comisión de Coordinación y sus grupos específicos de trabajo.
• Mejorar la información e incrementar la transparencia en el ámbito de los residuos. Para ello se puso en marcha, entre otras medidas, el Registro de Producción y Gestión de Residuos, registro único y compartido para todo el territorio del Estado.
• Fortalecer, incrementar y coordinar las actividades de inspección, control y vigilancia.
• Destinar más recursos humanos y económicos al sector de los residuos.
• Más y mejores acciones de comunicación y sensibilización acerca de la adecuada gestión de residuos.
• Facilitar la reincorporación de materiales procedentes de residuos al mercado para preservar la protección de la salud humana y del medio ambiente.

El PEMAR original consta de 25 capítulos, 15 de los cuales están dedicados a flujos de residuos con normativa específica. Concretamente: residuos domésticos y comerciales; envases y residuos de envases; residuos de aparatos eléctricos y electrónicos; vehículos al final de su vida útil; neumáticos al final de su vida útil (neumáticos fuera de uso); aceites usados; pilas y baterías; residuos de construcción y demolición; lodos de depuración de aguas residuales; PCB (policlorobifenilos) y PCT (policloroterfenilos); residuos agrarios; residuos de industrias extractivas; residuos industriales; buques y embarcaciones al final de su vida útil, y residuos sanitarios.

Los beneficios del PEMAR

La aplicación de las directrices del PEMAR aporta importantes beneficios de diversa índole. Entre ellos:

• Ambientales, ya que la correcta gestión de los residuos mejora significativamente la protección de la salud humana, la atmósfera, las aguas, el suelo y la biodiversidad.
• Económicos, derivados de una gestión más sostenible y optimizada de los recursos naturales y las materias primas por parte de la industria.
• Sociales, a través de concienciación, sensibilización y fomento de la participación ciudadana en materia de reutilización y reciclaje.

Un nuevo Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos

Según se recoge en el artículo 15.1 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, «el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (MITERD), previa consulta a las comunidades autónomas, a las entidades locales, a otros ministerios afectados y cuando proceda en colaboración con otros Estados miembros, elaborará, de conformidad con la citada ley, el Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos (PEMAR)».

Su redacción incluye un diagnóstico de la situación, la estrategia general y las orientaciones de la política de residuos, además de establecer unos objetivos mínimos de recogida separada, preparación para la reutilización, reciclado, valoración y eliminación.

En el mismo se incluyen los residuos municipales, industriales, con legislación específica, agrarios y sanitarios, y se incorpora también un apartado relativo a suelos contaminados. El texto no contempla objetivos y orientaciones específicas de prevención, que se trasladarán al Programa Estatal de Prevención de Residuos.